十分鐘看懂歐盟

這是一篇轉載自 https://www.250bpm.com/p/eu-explained-in-10-minutes 的文章。

如果你想了解一個國家，你應該挑選一個你已經熟悉且類似的國家，研究兩者之間的差異，然後大功告成，你現在就是專家了。

但這種方法對歐盟（European Union）並不奏效。例如，你可能一開始會將它與美國進行比較，假設歐盟成員國大致相當於美國的各州。但這個類比很快就會崩潰。你挖掘得越深，就會越感到困惑。

你嘗試與其他聯邦制國家比較。德國、瑞士。但同樣行不通。

最後，你嘗試與聯合國比較。畢竟，歐盟是一個國際組織，就像聯合國一樣。但類比再次失效。關於歐盟的事實就是無法套進你那「聯合國式」的思維模型中。

眼看毫無進展，你決定硬著頭皮，用最笨的方法來學習歐盟。你打開 維基百科頁面。看到那龐大的文字量，以及所有陌生的名稱和縮寫，你嘆了口氣。儘管如此，你還是開始讀了起來……

*

來自維基百科歐盟頁面的圖表。

顯然，「歐洲理事會」（Council of Europe）和「歐盟高峰會」（European Council）是兩個完全不同的東西。而且「歐洲理事會」甚至不是歐盟機構，儘管它們使用相同的旗幟。注意，我們甚至還沒提到「歐盟理事會」（Council of the European Union）！而「歐洲議會」（European Parliament）儘管名為議會，卻不是一個立法機關……

你四處瀏覽、閱讀文章、做筆記、交叉比對。但在某個時刻，你意識到自己再也無法忍受閱讀另一篇枯燥且令人困惑的長篇大論了。

就在這時，你心不甘情不願地轉向了這篇謙卑的部落格文章。

---

先澄清一點：我們不會深入探討歐盟的機構。你自己已經做過了，但沒什麼幫助。相反地，我們將建立一種概念骨架，一種智力腳手架，用來透視所有關於歐盟的古怪事實。不要期待會有太多具體細節，但如果我做得好，你將會明白你的困惑從何而來。

---

想像一棟典型的巴爾幹半島房屋。它是如何運作的？顯然，廚房是用來做飯的，臥室是用來睡覺的。這很清楚。但屋頂上冒出來的鋼筋是怎麼回事？那到底有什麼用途？

如果你只把這棟房子當作一個居住的地方，你很難解釋它。鋼筋看起來毫無意義，甚至對住戶來說很危險。

只有當你開始將這棟房子視為一個動態結構，從其歷史和演進的角度來看時，事情才開始變得合理。當然，那些鋼筋是為了固定下一層樓——如果哪天真的要蓋的話！

突然之間，所有其他古怪的細節都說得通了，從後院的移動式混凝土攪拌機，到地下室腳手架留下的微弱印記。

---

看看歐洲議會。如前所述，它不是一個真正的立法機關。它不能自行提案法律。乍看之下，這沒什麼道理。但看看它的時間線！

1952年 – 成立為「共同大會」（Common Assembly*）。完全沒有實權。其任務是辯論行政部門的決定。其成員甚至不是選舉產生的，而是由各國議會委派的。

1958年 – 更名為「歐洲議會大會」（European Parliamentary Assembly）。現在它至少可以針對行政部門提出的立法進行諮詢。

1968年 – 悄悄更名為「歐洲議會」（European Parliament），儘管這個名稱尚未在條約中得到正式承認。

1975年 – 獲得否決歐盟整體預算的權力。

1979年 – 首次直接選舉。

1986年 – 「歐洲議會」一詞首次出現在條約中。議會現在可以對立法提出修正案。

1992年 – 獲得批准（但不能提名！）行政首長的權力。

1997年 – 可以否決立法，並批准整個行政團隊。

1999年 – 首次展現實力。推翻了 桑特委員會。

2009年 – 歐盟預算由議會和理事會共同編製。

看到了嗎？「議會」這個名字並非描述性的。它並不代表該機構目前就是一個真正的議會。它是一種意向聲明。所有顯而易見的怪異之處都源於這樣一個事實：我們正在觀察一個處於轉型過程中的機構。那些古怪的東西不一定具有實際的功能性目的。它是歷史性的。它是演進性的。它是從屋頂冒出來的鋼筋。

---

這引出了一個問題：如果歐盟正在轉型，它是從什麼轉型而來的——又要轉型成什麼？

為了回答這個問題，我畫了一張有用的圖表：

*

當 歐洲煤鋼共同體（歐盟的前身）成立時，它是一個國際組織。它根據國際條約建立，旨在將創始六國的煤鋼產業整合為一個單一的共同市場。其理念是，透過讓所有成員平等獲得煤炭和鋼鐵（當時發動戰爭的關鍵資源），就沒有人（暗示德國！）能夠在軍備上超過其他國家。

但它內部已經植入了一個微小的國家種子。它的設計刻意讓成員國在加入時必須放棄一小部分主權。共同體對煤鋼生產、定價和競爭政策擁有約束力，各國政府不能單獨否決其決定。這在當時是被廣泛理解的。例如，英國曾受邀加入，但明確表示無法接受這種主權損失而拒絕了。

但那種主權損失很小，僅限於煤鋼產業。同樣地，這是刻意為之的。創始人們明白，建立一個像某些人 提議 的那種完全成熟的聯邦制歐洲，在政治上是不可行的。相反，他們採納了 尚·莫內（Jean Monnet）的「小步走」方法，即以漸進、迭代的方式向共同、整合的政治實體邁進。歐洲議會的演變，從最初將「共同大會」更名為「歐洲議會大會」，再到「歐洲議會」，這些微小、近乎瑣碎的步驟，正是這種方法的完美體現。

這就是經常聽到的「愈趨緊密的聯盟」（ever closer union）這句話的真正含義。

---

自 1950 年代歐盟誕生以來，這個「科學怪人」似乎一直在向統一國家的方向移動。但這是為什麼呢？畢竟這是一個標準的政治過程，沒有理由不能逆向運行，退回到國際組織。

以下是推測，但我仍將其納入，因為它提供了一個如何開始思考此問題的範例。

在我看來，這個過程運作起來就像一個棘輪（ratchet）。親歐勢力大多是官僚和政策制定者，對他們來說，微小的增量變化是他們的家常便飯。另一方面，疑歐派往往是擁有宏大想法的人，或者通常只有一個大想法：國家主權。對他們來說，像嘗試將「歐洲議會」改回「歐洲議會大會」，或者阻止其參與起草歐盟預算這類小步驟，都有損他們的尊嚴。

一個典型的例子是：脫歐談判。英國政府帶著收回國家主權的宏大構想來到談判桌前，但除此之外別無他物。他們甚至在是否留在共同市場這樣基本的問題上都沒有達成統一。相比之下，歐盟方面帶著技術檔案到場，提出了關於英國和北愛爾蘭之間 香腸 貿易方式的尖銳問題。

因此，至少就目前而言，這種動態似乎是不對稱的。向更緊密聯盟的移動是逐漸的、演進的，且看似不可阻擋。相反方向的移動則往往發生得突然、不可預測且具有跳躍性，就像革命一樣。

---

這一切都很好，但這只是大局觀。是歷史性的。它對於日常應該關注什麼並沒有提供太多指導。

一位美國專欄作家可能會撰寫關於民主黨和共和黨最新爭執的評論。但他的歐洲同行會怎麼做？你能想像一篇關於 EPP（歐洲人民黨）和 ALDE（歐洲自由民主聯盟）之間分歧的類似文章嗎？順便問一下，你聽過這些縮寫嗎？

是的，它們是歐洲政黨，但幾乎沒人聽說過。那是因為歐洲政黨僅僅是各國政黨的組合，它們只在歐洲議會內部真正發揮作用，而歐洲議會本身並不是一個特別強大的機構。另一方面，掌握大部分實權的歐盟行政部門是去政治化的，各個執行委員是由成員國任命的，而不是由政黨任命。

因此，政治行動的真正核心不在於政黨政治。它在別處。如果你想關注歐洲正在發生什麼，你應該關注聯盟與成員國之間的關係。美國評論家可能會寫一篇標題為「民主黨應該對 X 採取什麼行動？」的文章，而他的歐洲同行則會問：「義大利應該對此事採取什麼行動？」

你應該關注的事情是，例如，當 斯洛伐克修改憲法，賦予國內法在「文化和道德事務」上優先於歐盟法的地位時。這雖然比 波蘭在 2021 年所做的 稍微受限一些，但仍然是對聯盟的直接挑戰。歐盟會像 對待波蘭那樣 凍結資金作為回應嗎？當時歐盟因為波蘭「違反法治」而暫停了超過 350 億歐元的 COVID-19 復甦贈款和貸款。

另一個例子：奧班（Viktor Orbán）顯然是歐洲的安全漏洞，匈牙利一再威脅要否決對烏克蘭的援助。根本問題在於，在某些領域（本例中為外交政策），決定必須一致通過。（記住：否決權等於一致通過等於國家主權。）這賦予了任何國家領導人阻撓任何議題進展並勒索歐盟及其他成員國的權力。這還沒考慮到，對於普丁來說，要癱瘓整個聯盟，他只需要賄賂、威脅或掌握單一國家領導人的黑料（kompromat）即可。

同樣地，保加利亞在 2022 年顯然是在追求國內政治議程，當時它 阻撓了北馬其頓加入歐盟的候選資格，理由是指控馬其頓語只是保加利亞語的另一種稱呼，且史高比耶當局不尊重其與保加利亞人共同的文化和歷史聯繫。問題再次出在入盟過程中需要一致通過的要求。

最後一個例子，俄羅斯的威脅加上北約的削弱，創造了對建立共同歐洲軍隊的 明確 需求。然而，將 暴力壟斷權 從成員國轉移到聯盟將徹底改變權力平衡，因此在政治上是行不通的。這種動態正是為什麼你經常看到「志願者聯盟」（coalitions of the willing）提議的原因——本質上是準備在特定事務上達成一致決定的一部分國家子集。（想想歐元區或申根區。）

---

在更技術性的層面上，決策程序和激勵機制嚴重向成員國傾斜。

第一，歐盟的戰略和政治議程是由歐盟高峰會設定的，也就是由各國政府首腦設定。

第二，理事會提名行政首長，並在提名時確保主席 足夠順從且無法採取可能挑戰成員國首要地位的果斷行動。各個執行委員則由成員國提名。

第三，在歐洲議會選舉中，選民只能在自己的國家政黨和國家候選人中進行選擇。西班牙人不能投票給芬蘭的歐洲議會議員，芬蘭人也不能投票給西班牙政黨。議會一再批准跨國投票名單的提案，但理事會（沒人會感到意外）表示反對。

第四，聯盟不僅缺乏共同的軍隊或警察部隊，也幾乎沒有替代機制來執行其決定。在這種情況下，它有時會訴諸於封鎖原則上不相關資金的粗糙策略。歐洲檢察官辦公室（EPPO）可能是建立執行機構的一個早期例子，但同樣地，它是一個「志願者聯盟」，丹麥、愛爾蘭和匈牙利仍未加入。

另一方面，這種向成員國傾斜的系統性偏見，被政治動態的運作方式所抵消。在危機時刻，成員國之間達成的交易有時會導致更深層次的整合。

例如，當德國即將統一時，法國同意的條件是德國必須支持建立貨幣聯盟——這後來導致了共同貨幣的採用。

另一個例子：當 COVID 襲來時，歐盟首次獲准發行共同債務。

此外，當需要採取一項不受歡迎但必要的措施時，國家領導人通常很樂意將決定權交給聯盟。這可以讓他們將責任推給歐盟，然後戲劇性地表達道德憤慨，從而避免國內的反彈。

---

談到民族國家，每個人立刻就知道那意味著什麼以及可以期待什麼。這個概念早在 1848 年甚至更早以前就確立了。不需要解釋。

另一方面，歐盟是一個實驗。它是獨一無二的。沒有人清楚地知道該期待什麼。你會看到人們使用不同且並不總是相互兼容的敘事。有些人將聯盟視為一個和平項目。有些人將其視為經濟合作的實踐。還有人將其視為通往政治統一的道路。當然，還有人將其視為推翻民主制度的官僚陰謀。

對於歐盟「應該是什麼」缺乏 共識，這意味著它缺乏民族國家的那種基本穩定性——在民族國家中，即使人們在意識形態或具體政策上存在分歧，但對於國家的用途，大家的看法大致是一致的。

另一方面，在民主機構不再像以前那樣產生政治合法性的時代，這種不穩定性給了聯盟更多的迴旋餘地和嘗試替代方法的機會。它可能會意外地撞見一個更符合現代格局的模型並脫穎而出。或者，它可能會繼續沿著目前的軌跡發展，在民族國家模型失效的那一刻，轉變成一個經典的、完全成熟的民族國家。